若继续受困于通胀之虑而迟疑不决，则促使资源税税负向上调整的这项改革，今年所剩时间窗口又不多了

　　再改资源税

　　迟滞三年的资源税改革，有望在今年得以实现。在今年全国“两会”上，《政府工作报告》中提出要“推进资源税改革”。财政部确定财税体制将推进四方面改革，“改革资源税制度”被置于“推进税制改革”的首位。

　　为此，政府在提出确定2010年物价涨幅目标时，也为资源税改革导致的物价上涨预留了空间。2010年《政府工作报告》提出，居民消费价格涨幅3%左右，是综合考虑了去年价格变动的翘尾因素、国际大宗商品价格的传导效应、国内货币信贷增长的滞后影响以及居民的承受能力，“并为资源环境税费改革和资源性产品价格改革留有一定空间。”

　　原定于2007年初启动的资源税改革，因当时物价高等原因被推迟，三年后，这项动议重新进入政府的改革议程。而现今，若继续受困于通胀之虑而迟疑不决，则促使资源税税负向上调整的这项改革，今年所剩时间窗口又不多了。

　　资源税改什么？

　　据财政部、国家税务总局官员透露，资源税改革主要包括三个方面，即扩大资源税的覆盖范围，提高资源税税负水平，并改变资源税的计征方式，建立税收收入与资源价格上涨同步增长的机制。

　　首先，进一步扩大资源税的范围，对开发、利用应税自然资源的中外纳税人统一征税。未来将地热、矿泉水等水资源全面纳入资源税征收范围，逐步对各类水资源的利用征收资源税；将耕地占用税并入资源税；在条件成熟时，逐步将土地、森林、草原、滩涂等自然资源纳入资源税征税范围，进一步体现自然资源有偿使用的原则。

　　其次，逐步提高资源税税负水平。结合资源产品价格调整和收费制度改革，适时取消不适当的减免税，并适当提高税率（税额标准），调节资源开采企业的资源级差收入，促使其规范资源开发行为，以利于节约资源和保护环境，并增加财政收入。

　　第三，完善资源税计征方式。目前资源税实行“从量定额”征收，改革可对部分价格变化比较频繁、幅度比较大的应税产品，改“从量定额”征税为“从价定率”征税。目前，可先将原油、天然气、煤炭的征收方式改为“从价定率”征收，下一步再研究调整其他品目矿产品征收方式。同时，研究资源税实施价外征税，通过税负传导，使资源税对资源消费行为产生影响，促进资源的节约使用。

　　财政部官员表示，资源税改革的目标是“对资源税进行整体改革，而不是个别调整”。

　　现行资源税的法律依据，是1994年1月1日起施行的《资源税暂行条例》。条例规定了资源税征税范围，包括原油、天然气、煤炭、其他非金属矿原矿、黑色金属矿原矿、有色金属矿原矿、盐七大类。

　　资源税的应纳税额，按照应纳税产品的课税数量和规定的适用税额标准计算。其中原油的税额标准为每吨8元至30元，天然气为每千立方米2元至15元，煤炭为每吨0.3元至5元。

　　资源税改革的大方向是“提高资源产品税负水平”，但具体到原油、天然气、煤炭等资源产品，提高到多少需要权衡各方面的因素。

　　财政部一位官员曾公开表示，改革拟将原石油资源税税率定为10%，初期减按5%征收。依此方案，若国内原油价格以每吨5000元计算，按10%的税率征收，原石油资源税每吨税额将达500元，减半征收也达250元，和现行石油资源税每吨30元的最高税额相比，税负显然将大幅提高。

　　事实上，近年来政府通过调整资源税税额标准，在逐步提高资源税税负水平。从2004年底至今，财政部、国家税务总局先后提高了陕西、山西、内蒙古等20个省份的煤炭资源税税额。此外，调高了钼矿石、焦煤、铜矿石等产品资源税税额标准。在全国范围内提高了原油、天然气的资源税税额标准，部分油田的原油、天然气资源税税额已达到资源税条例规定的最高标准，即每吨30元和每千立方米15元。

　　同时，财政部、国家税务总局取消了资源税的部分税收优惠。尽管如此，资源税税负仍处较低水平。如目前大部分省区的煤炭资源税适用税额标准在每吨3元左右，大多未达到每吨5元的最高标准。

　　据国家发改委3月10日发布的数据，今年2010年2月中国主产省煤炭平均出矿价为每吨704元，若按煤炭资源税每吨5元的最高标准换算为“从价定率”，目前的煤炭资源税税率最高仅为0.7%。

　　财政部财政科学研究所在其专题研究报告中建议，资源税改为“从价定率”征收后，具体税率应为销售价格的5%至15%。可见，要缩小十几年资源价格大幅上涨与低税负间的落差，资源税税负水平大幅提高将难以避免。

　　“但开始征收石油特别收益金后，提高原油资源税的压力减轻了许多。”财政部一位官员表示，征收特别收益金前，石油企业的超额利润很高，资源税改革面临的压力很大，目前缓解了很多。而且资源税税率的设计，还要均衡考虑其他行业的负担。

　　利益羁绊

　　按现行体制，除海洋石油资源税归中央外，资源税收入归地方政府所有。资源税改革触及中央与地方、地方与地方之间的利益分配。因资源税税负提高后，一些资源大省的收入增加，而净买入资源的省份负担会加重。尤其是石油、天然气和煤炭等关系民生的资源，价格上升必然带来生活负担加重。政府需要相应提高“低保”等救济和福利标准，财政支出压力随之加大。

　　对此，有专家建议，对资源税改革后增加的收入，应在中央和地方政府间划分，中央分得的收入可用于受损行业和弱势群体补助。据悉，中央政府也希望建立资源税分享机制，但对此设想，资源大省存在很大的抵触情绪。

　　据财政部一位官员透露称，预计此次资源税改革不会触及收入归属问题，仍将保持原有格局，以避免地方政府的抵触，使改革得以顺利进行。而且，中央政府2006年开始征收的石油特别收益金，收入全部纳入中央财政预算管理，收入用于公益性行业和困难群体补助支出。

　　除政府之间的利益调整，资源产品税负上升，引发资源和相关商品的价格调整，这对资源和相关商品价格的形成机制提出挑战。对此，财政部和国家发改委也存在分歧。

　　财政部认为应该首先完善资源商品价格形成机制，让资源商品的稀缺性在价格中得以体现。而发改委认为，应该首先提高资源税税负，体现节约使用资源和转变经济增长方式的政策目标。

　　目前，资源商品以及资源相关商品价格，并不完全是由供需决定的市场化定价，政府管制和干预无处不在，资源商品价格不能按经济规律在商品间顺畅传导。而且资源及相关商品价格，还承载了众多政府公共政策目标。如煤价和电价多年“顶牛”，价格形成和传导不畅。

　　同理，原油和成品油价之间亦如此。国际原油价格完全市场化，而国内原油和成品油由少数国企垄断经营，成品油定价是政府管制和指导下的“半官半市场化”。目前，中国95％的商品由市场供需定价，其余5％非市场定价的商品，多数是资源及相关商品。

　　显然，政府也已意识到资源税、费改革和资源性产品价格形成机制的内在关系，两项改革必须联动才能成功。因此，2010年《政府工作报告》中“并为资源环境税费改革和资源性产品价格改革留有一定空间”的表述，将税费改革和价格改革放到了一起。

　　时间窗口缓缓关闭

　　提高资源性产品税负被认为是有利于转变经济发展方式、促进产业结构升级和提高增长质量的良策，但2007年的通胀上升和2008年下半年爆发的国际金融危机，导致这项原来可望于2007年初实施的改革一再延迟。

　　早在2006年底，由财政部、国税总局等部门制定了资源税改革方案，国务院计划于2007年初开始实施。但是，自2007年3月开始，居民消费价格指数（CPI）增幅超过了政府设定的3％目标，自8月开始，CPI增幅更是冲高至6%以上，全年居民消费价格指数同比上涨4.8％。

　　政府希望通过改革矫正税制不合理带来的扭曲，又担忧改革对处于高位的居民消费价格火上浇油。提高资源税税负，对积聚了很强涨价动能的原油、天然气和煤炭等而言，必然成为推动相关商品涨价的契机。通胀高企引起政府警觉，资源税改革被搁置。

　　进入2008年，国家税务总局提出“希望在2008年，资源税的改革方案和条例修订能够出台实施”，但在当年2月CPI上涨8.7%后，政府部门不再强调推进资源税改革是一项紧迫的任务。

　　正是对通胀高企的顾虑，2008年初，国务院常务会决定“成品油、天然气、电力价格不得调整”，这也意味着资源税改革必须暂停。2008年CPI同比上涨5.9％。

　　进入2009年，在国际金融危机的冲击下，全球大宗商品价格大幅下跌，中国CPI也随之快速回落，掣肘资源税改革的最大阻力不再。国务院办公厅2009年5月25日转发国家发改委的通知重申，2009年要“研究制订并择机出台资源税改革方案”。

　　如果认为通胀高企是阻碍资源税改革要因，那么，居民消费价格指数为负的2009年，应该为推出此项改革打开了机会窗口。

　　自2009年2月至开始，CPI开始为负，并延续到10月，CPI连续为负长达九个月的时间，改革推出应该比较从容，但改革最终还是没有成行。当时所称的2009年通缩状态下，资源税改革延迟又有了新缘由，即提高资源税税负会增加企业生产和居民生活成本，对“保增长”和“促消费”不利。通胀时担心推高物价，通缩时又担忧影响经济增长，近十年来中国税制改革的推进，总在宏观经济层面的说辞中延迟。

　　最新统计显示，今年3月11日，国家统计局发布前两个月数据，1月-2月，工业生产、规模以上工业增加值同比增长20.7%，比上年同期加快16.9个百分点，比2009年12月加快2.2个百分点。投资和消费增长均高于上年同期，经济回升势头无疑。

　　但是，在不再担忧资源税改革影响经济增长的同时，2月CPI居民消费价格同比上涨2.7%，涨幅比上月扩大1.2个百分点，通胀水平开始攀升。担忧资源税改革的宏观因素总是此消彼长，适宜推出改革适宜的通胀时间窗口似乎又开始关闭。

　　虽然政府称，确定全年3%左右的通胀目标为资源税改革“留有一定空间”，但2月CPI已达2.7%，所谓“空间”已经不大，何况还有水、电、气等资源性产品价格改革需要推进。

　　财政部财政科学研究所所长贾康认为，目前通货紧缩压力已不复存在，通胀虽有预期，但还没有现实形成较大压力。经济回升后，企业抗压能力也有所增强。“现在应不失时机地推出资源税税负向上调整的改革。”

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